李瑞臣打从十五岁就在新民营当书办。在新民营工作的三年，他接触最多的，就是老实巴交，只会种地的农夫。
这些人老实肯干，只是不会手艺，都被当作苦力来用。没有高贡献的他们，根本拿不到高分优评。只能吃着最差的饭，干着最累的活，一天天的熬着日子。
若是真能把他们弄出来种地，绝对是海族、农户、新民三方都获益的好事。李瑞臣下定决心，要做成这件人人得利的大事。
为此，李瑞臣查阅资料，征集意见。用了整整三个多月，才写成这份申请，为利民署创建了，近乎完美的操作流程。
他不使用刚入营的新民，而是选取还剩两到三年服役期，精通耕作之道的老营。(新民营里对老资历的称呼)
一来，老营有一定的语言基础，便于沟通。二来，营里对老营评定更为精准，加上所剩役期不多，有较高的安全系数。三来，他们即将离营，给他们一个接触海族社会的机会，方便他以后溶入。
李瑞臣还算了一笔帐，在通宵县各镇、堡、庄设立利民署一百一十一所，房产投入按六万六千六百元。三年后，每年维护费用一千二百元。
按每站配备十名管教、一名帐房来算，全年人工花费四万四千银元。按使用新民十一万一千人，全年火食费用八十万元。再加上各项杂费，每年最多九十五万银元的开支。
站点建成和农户签订协议，合作户组织民团一百人，配合巡捕执守。另收取合作户耕地收益一成，作为新民劳务费用。仅此一项，通宵县每年收取，就是银元一百六十九万，获利七十四万银元。
更有意思的是，他竟仅仅通过道听途说和平时的蛛丝马迹，就推断出海族的劳动力匮乏。
还为此作了大量的调查工作，建意海族在关山、都兰、曙光三处设立牧场，并从蒙古和海外购入牛、马、驴、骡等大型牲畜，以带替现在使用的苦力。
在申请书的下面，还有石恒草拟的朱批。上面写道，建议采纳，只因此事涉及甚广，带大族长亲阅批复。
林统沉思了片刻，并未作出批示。仅是提笔在便条上写下了张山、李瑞臣两个名字。